Sezioni Unite: è danno erariale anche quello della società privata collegata con la P.A. solo da un appalto.
Recentemente le SS.UU. sono intervenute su un’importante questione di riparto di giurisdizione in materia di danno erariale.
La vicenda oggetto d’esame riguardava una pronuncia di risarcimento per danno erariale emanata dalla Corte dei Conti/Sezione Giurisdizionale nei confronti di una società ligure, colpevole dell’inesecuzione totale o parziale di un programma di bonifica della zona costiera alla foce del torrente Lerone, finanziato con fondi comunitari. I convenuti, costituendosi in giudizio, eccepivano come motivo preliminare e assorbente, il difetto di giurisdizione ed in subordine il giudicato penale di assoluzione dalle imputazioni di truffa e falso ideologico nonché l’insussistenza dei profili di responsabilità allegati. In ordine alla questione pregiudiziale, la Corte dei Conti sanciva che: “la sua giurisdizione sussisteva in tutti i casi in cui il privato si avvalesse, come nel caso di specie, di finanziamenti pubblici per concorrere alla realizzazione di finalità proprie dell’amministrazione, anche in mancanza di un rapporto di concessione di opere pubbliche”.
Inoltre la stessa precisava che non era sufficiente lo schermo di un contratto di appalto ad interrompere il rapporto di servizio in tal modo instauratosi e, nel caso in esame, era in discussione la concreta utilizzazione del denaro pubblico, rivelatasi mal gestita e dispersiva.
Avverso tale decisone, i convenuti proponevano ricorso per Cassazione.
Con il primo motivo i ricorrenti eccepivano la violazione dei limiti esterni di giurisdizione, in carenza di alcun rapporto di servizio tra la società e la regione Liguria trattandosi, nella specie, di un contratto d’appalto per la bonifica di un’area demaniale.
La Suprema Corte ha considerato infondate le censure mosse. La sentenza impugnata, invero, valorizza essenzialmente la natura pubblica del finanziamento, utilizzato per realizzare finalità proprie dell’amministrazione. Un tale criterio, prosegue la Corte, appare esatto dal momento che è ius receptum che sussiste il rapporto di servizio, allorché un ente privato esterno alla P.A. venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività o un servizio pubblico in sua vece(ex multis SS.UU. 2014). Dall’affermazione della giurisdizione nei confronti della società discende quella verso i suoi dirigenti che hanno preso parte attiva, secondo gli accertamenti effettuati, alla condotta causativa del danno erariale, per aver sottoscritto atti di collaudo ed omesso di tenere una contabilità separata, come previsto in convenzione.
Con il secondo motivo i ricorrenti censuravano il difetto di giurisdizione sotto il profilo del petitum sostanziale, come accertamento dell’inadempimento, totale o parziale dell’obbligazione assunta con la convenzione. Gli stessi assumevano che l’oggetto della domanda così formulata rientrerebbe nella giurisdizione ordinaria, vertendosi in materia civile contrattuale.
Sul punto la Corte osserva come, nella sentenza della Corte dei Conti il petitum enuclei la condanna al risarcimento dei danni arrecati alla regione Liguria, in relazione alla bonifica della zona costiera alla foce del torrente Lerone. Si tratta di un’enunciazione compatibile con la domanda di accertamento della responsabilità contabile, senza fare alcun cenno alla natura meramente contrattuale dell’eventuale obbligazione risarcitoria. In tal senso i Supremi Giudici fanno notare che un motivo così formulato, appare del tutto nuovo ed estraneo alla fattispecie di giurisdizione contabile e, non proponibile in appello.
Pertanto, sulla base dell’accertamento della natura erariale del danno attribuito alla società e ai dirigenti ricorrenti, la Cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato infondato il ricorso e ha respinto la conseguente condanna alla rifusione delle spese di giudizio.
Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 13-06-2016, n. 12086
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente f.f. –
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –
Dott. CHIARINI Maria Margherita – Presidente di Sez. –
Dott. BERNABAI Renato – rel. Consigliere –
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Consigliere –
Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere –
Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –
Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 13071-2014 proposto da:
B.G., P.V., elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZA MAZZINI 27, presso lo studio dell’avvocato GIOVAN CANDIDO DI GIOIA, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIOVANNI GERBI, ILARIA GRECO, per deleghe a margine dei rispettivi ricorsi;
– ricorrenti –
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
C.R., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA R. GRAZIOLI LANTE 16, presso lo studio dell’avvocato PAOLO BONAIUTI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati SABRINA ORTINO e ROBERTO MARCELLO DELFINO, per deleghe a margine dei controricorsi;
– controricorrenti –
e contro
FALLIMENTO DELLA SOCIETA’ IMMOBILIARE VAL LERONE S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, PA.VI., PO.GI., S. G., G.A.;
– intimati –
avverso la sentenza n. 1001/2013 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE – ROMA, depositata il 21/11/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/03/2016 dal Consigliere Dott. RENATO BERNABAI;
uditi gli avvocati Giovan Candido DI GIOIA, Ilaria GRECO, Sabrina ORTINO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DEL CORE Sergio, che ha concluso per l’inammissibilità o rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 18 aprile 2007 la Procura regionale presso la Corte dei conti-sezione giurisdizionale per la Liguria conveniva la Società Immobiliare Val Lerone s.p.a. – già St.Lu. s.p.a. – nochè vari suoi dirigenti e funzionari regionali, tra cui i sigg. P.V., B.G. e C.R., per ottenerne la condanna al risarcimento del danno erariale, preteso nella somma di Euro 3.687.502,26, arrecato alla regione Liguria per l’inesecuzione totale, o in subordine parziale, di un programma di bonifica della zona costiera alla foce del torrente (OMISSIS), finanziato con fondi comunitari.
Esponeva che la società era rimasta del tutto inadempiente alle obbligazioni assunte con la convenzione stipulata in data 30 marzo 1995: ed in particolare, in ordine alla bonifica del tratto di arenile nel comune di Cogoleto, interessato, in passato, dal deposito di terre esauste, inquinate da cromo, provenienti dalla produzione dello stabilimento St., di cui i sigg. P. e B. erano stati dirigenti.
Costituendosi ritualmente, i convenuti resistevano alla domanda, eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione ed in subordine il giudicato penale di assoluzione dalle imputazioni di truffa aggravata e falso ideologico, nonchè l’insussistenza dei profili di responsabilità allegati.
Con sentenza 18 aprile 2011 la Corte dei Conti – sezione giurisdizionale per la Liguria condannava la società e i suoi dipendenti B. e P., a titolo di dolo, al pagamento della somma di Euro 865.977,37, nella misura di un terzo ciascuno ed in solido per l’intero, oltre rivalutazione e interessi; nonchè il sig C. ed altri due convenuti in via sussidiaria ed a titolo di colpa grave.
La Corte dei conti centrale d’appello, con sentenza 21 novembre 2013, rigettava i successivi gravami.
In ordine alla questione pregiudiziale motivava:
– che la propria giurisdizione sussisteva in tutti i casi in cui il soggetto privato si avvalesse, come nella specie, di finanziamenti pubblici per concorrere alla realizzazione di finalità proprie dell’amministrazione, nonostante l’insussistenza di un rapporto di concessione di opere pubbliche: non essendo sufficiente lo schermo di un contratto di appalto ad interrompere il rapporto di servizio in tal modo instauratosi;
– che, nel caso in esame, era in discussione la concreta utilizzazione del denaro pubblico, rivelatasi mal gestita e dispersiva.
Avverso la sentenza, non notificata, i sigg. P. e B. proponevano distinti ricorsi per cassazione, articolati in due motivi ed ulteriormente illustrati con memoria ex art. 378 c.p.c.; cui resistevano, con controricorso, la Procura generale presso la Corte dei conti ed il sig. C.R., funzionario della regione Liguria.
All’udienza dell’8 marzo 2016, il Procuratore generale precisava le conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate.
Motivi della decisione
Con il primo motivo, i ricorrenti deducono la violazione dei limiti esterni di giurisdizione, in carenza di alcun rapporto di servizio tra l’ex società St. – ed a fortiori, i ricorrenti P. e B., che ne erano dipendenti – e la regione Liguria: vertendosi, nella specie, in tema di contratto di appalto per la bonifica di un’area demaniale. Contestano altresì il criterio di collegamento del finanziamento pubblico comunitario, concesso, in realtà, alla regione Liguria, e non alla società St..
Le censure sono infondate.
La sentenza impugnata valorizza, essenzialmente, la natura pubblica del finanziamento, utilizzato per realizzare finalità proprie dell’Amministrazione: e tale criterio appare esatto, dal momento che è jus receptum che sussiste il rapporto di servizio, allorchè un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività o un servizio pubblico in sua vece (Cass., sez. unite 21 maggio 2014 n. 11229; Cass., sez. unite, 27 aprile 2010 n.9963).
In questo quadro di riferimento, non assume rilievo, ai fini della giurisdizione, che il finanziamento comunitario sia stato formalmente erogato, nel caso in esame, in favore della regione Liguria, stante il rilievo decisivo che esso è stato poi utilizzato per l’attività di bonifica dell’area demaniale concessa alla società St.;
nè appare esimente il filtro formale del contratto di appalto, inserito in un progetto di riqualificazione complessiva di una zona (inquinata da cromo per effetto di attività produttiva della società St.), rientrante nella funzione pubblica dell’ente territoriale.
Concorre con tale qualificazione oggettiva del rapporto l’utilizzazione di denaro pubblico, risultata non corretta e dispersiva – con accertamento di merito, insindacabile in questa sede – in quanto non tradottasi nella realizzazione a regola d’arte della bonifica.
Dall’affermazione della giurisdizione nei confronti della società discende quella verso i suoi dirigenti che hanno preso parte attiva secondo l’accertamento del giudice contabile, egualmente sottratto a riesame – alla condotta causativa del danno erariale: il sig P.V., dirigente della St.Lu. s.p.a, per aver sottoscritto atti di collaudo ed omesso di tenere una contabilità separata, come previsto in convenzione, ed il sig. B.G., pure dirigente ed inoltre direttore dei lavori, per aver firmato i verbali di collaudo parziali e finali (cfr. sent.
21 novembre 2013, pag.19).
Con il secondo motivo si censura il difetto di giurisdizione sotto il diverso profilo del petitum sostanziale, prospettato nell’atto di citazione come accertamento dell’inadempimento, totale o parziale, dell’obbligazione assunta con la convenzione – con la conseguente richiesta di condanna alla restituzione del finanziamento comunitario indebitamente percepito – senza allegazione di una responsabilità amministrativa degli attuali ricorrenti. Assumono questi ultimi che l’oggetto della domanda, così formulata, rientrerebbe, quindi, nella giurisdizione ordinaria, vertendosi in materia civile contrattuale.
Il motivo è inammissibile.
Premesso che nella narratio dei fatti di causa esposta in sentenza si enuclea il petitum come condanna al risarcimento dei danni arrecati alla regione Liguria in relazione al programma di bonifica della zona costiera alla foce del torrente (OMISSIS) enunciazione, quindi, in astratto compatibile con una domanda di accertamento della responsabilità contabile – si osserva come la stessa Corte, nella parte motiva, non faccia cenno alcuno ad un motivo di gravame volto a contestare la natura meramente contrattuale dell’eventuale obbligazione risarcitoria.
Vi si legge infatti, sul punto: “Contestano le parti interessate che nel caso di specie non è configurabile alcun rapporto di servizio, poichè la società non era concessionaria di opere pubbliche, ma era appaltatrice, non è stata inserita nell’organizzazione pubblica, non è stata investita di funzioni pubbliche ovvero dell’esercizio di poteri autoritativi, nè ha avuto la gestione di denaro pubblico” (cfr. sent., pag.8).
La censura in questi termini riportata (l’unica dell’atto d’appello che investisse il profilo della giurisdizione) corrisponde, pressochè alla lettera, al primo motivo del successivo ricorso per cassazione testè esaminato; laddove il secondo motivo, qui in esame modulato, piuttosto, sul dato letterale del petitum – nella misura in cui non sia da intendere meramente ripetitivo, appare nuovo e quindi inammissibile, involgendo un diverso profilo di estraneità della fattispecie alla giurisdizione contabile.
Se poi la Corte dei conti avesse omesso di esaminare e riportare in sentenza la specifica doglianza qui scrutinata, il ricorso peccherebbe di autosufficienza, non indicando il passo dell’atto d’appello ove essa fosse stata, in effetti, puntualmente addotta.
Il ricorso è dunque infondato e va respinto; con la conseguente condanna alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, sulla base del valore della causa e del numero e complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
– Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti alla rifusione delle spese di giudizio sostenute da C.R., liquidate in complessivi Euro 20.200,00, di cui Euro 20.000,00, per compenso, oltre le spese forfettarie e gli accessori di legge;
– Si dà atto della sussistenza dei presupposti di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia – TU. SPESE DI GIUSTIZIA), art. 13 (Importi), comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (Legge di stabilità 2013).
Così deciso in Roma, il 8 marzo 2016.
Depositato in Cancelleria il 13 giugno 2016
