La Corte Costituzionale con sentenza 32 del 2020 dichiara l’illegittimità costituzionale della legge cd. Spazzacorrotti (l. 9 gennaio 2019, n. 3) “in quanto interpretato nel senso che le modificazioni introdotte all’art. 4-bis, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà) si applichino anche ai condannati che abbiano commesso il fatto anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 3 del 2019” ed altresì “nella parte in cui non prevede che il beneficio del permesso premio possa essere concesso ai condannati che, prima dell’entrata in vigore della medesima legge, abbiano già raggiunto, in concreto, un grado di rieducazione adeguato alla concessione del beneficio stesso”.
Con l’art. 1, comma 6, lettera b), della legge n. 3 del 2019 (cd. Spazzacorrotti), il legislatore ha inserito nell’elenco dei cd. reati ostativi di cui all’art. 4 bis, comma 1, l. 354/1975 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà) i delitti di peculato, concussione, corruzione, induzione indebita a dare o promettere utilità. In tal modo, affianco ai più gravi delitti di stampo mafioso e terroristico, sono stati inseriti i delitti contro la Pubblica Amministrazione citati.
L’inserimento nell’art. 4 bis O.P. dei summenzionati illeciti ha come conseguenza quella di precludere ai condannati per tali reati la possibilità di accedere ai benefici dell’assegnazione al lavoro esterno, dell’ottenimento di permessi premio, e delle altre misure alternative alla detenzione previste al capo VI, previa collaborazione con la giustizia.
Tale collaborazione può essere alternativamente prestata ai sensi dell’art. 58-ter O.P. o ai sensi dell’art 323-bis, comma 2, c.p. Il primo caso attiene al condannato che si sia adoperato per evitare che l’attività delittuosa produca conseguenze ulteriori o che abbia concretamente aiutato le autorità nella ricostruzione dei fatti o nella cattura degli altri autori. L’art. 323 bis, comma 2, c.p., invece, prevede una circostanza attenuante in favore di chi, oltre le ipotesi già richiamate di ravvedimento e collaborazione, si sia adoperato, altresì, per agevolare il sequestro delle somme o delle altre utilità trasferite. La Consulta, a riguardo, specifica che, sebbene in generale la circostanza attenuante possa essere applicata soltanto per le condotte poste in essere prima della condanna, il richiamo anodino della stessa all’interno dell’art. 4-bis “sta probabilmente a significare che la collaborazione richiesta al condannato per i reati contro la pubblica amministrazione può in concreto esplicarsi – anche dopo la condanna – nelle forme indicate dallo stesso art. 323-bis, secondo comma, cod. pen., ove […] è fatta esplicita menzione dell’attività rivolta ad assicurare il «sequestro delle somme o altre utilità trasferite»”.
Le ordinanze di rimessione hanno sottoposto all’attenzione della Consulta il fatto che tali modifiche debbano applicarsi esclusivamente ai condannati per fatti commessi successivamente all’entrata in vigore della legge n. 3 del 2019. L’applicazione retroattiva della norma, per i giudici rimettenti, sarebbe in contrasto:
- con l’art. 25, comma 2, Cost., nonché con l’art. 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 7 CEDU, sotto il profilo del principio di legalità e non retroattività della pena;
- con l’art. 24, comma 2, Cost., per la lesione al diritto di difesa ed, in particolare, nella lesione sostanziale delle strategie processuali dei condannati;
- con gli artt. 3 e 27, comma 3, Cost., sotto il profilo dei principi di ragionevolezza e funzione rieducativa della pena;
- con l’art. 3 Cost., per l’irragionevole disparità di trattamento tra condannati per gli stessi delitti.
La Corte Costituzionale, nel ritenere fondata la illegittimità costituzionale della norma, ha ritenuto necessario chiarire l’ambito applicativo del principio di legalità della pena espresso all’art. 25, comma 2, Cost., con particolare riferimento al divieto di applicazione retroattiva.
Chiarisce, infatti, il Giudice della Legge che non può essere condivisa la sottrazione tout court al divieto di applicazione retroattiva della legge penale (presupposto comune alle ordinanze di rimessione); infatti, nei casi in cui la legge in vigore al momento dell’esecuzione della pena comporta una trasformazione della natura della pena e della sua incidenza sulla libertà personale, anche le norme disciplinanti l’esecuzione della pena devono essere ricondotte nell’alveo del principio di legalità. Se ne deduce, pertanto, che “l’applicazione della disposizione censurata ai condannati per fatti commessi anteriormente alla sua entrata in vigore, quanto agli effetti appena menzionati, viola il divieto di cui all’art. 25, secondo comma, Cost.”.
La Consulta prende atto del fatto che in passato non si è mai presa posizione netta sulla compatibilità del principio di legalità al mondo dell’esecuzione, essendo giunti in svariate pronunce a dichiarazioni di illegittimità dell’art. 4 bis O.P. sulla base di parametri di volta in volta diversamente delineati; e ciò già all’indomani della strage di Capaci, a seguito della quale fu previsto per la prima volta il meccanismo della collaborazione con la giustizia, e fino a questa pronuncia.
Diversamente, la Corte di Cassazione con orientamento consolidato ha sempre ritenuto di non poter ricondurre le norme sull’esecuzione della pena all’art. 25 Cost., ritenendo così sempre legittima l’applicazione retroattiva di modifiche normative peggiorative anche per fatti commessi prima dell’entrata in vigore delle stesse. Tale orientamento è stato mantenuto anche a seguito delle prime pronunce difformi dei giudici del merito, immediatamente successive all’emanazione della l. 3/2019, i quali, in applicazione dei criteri Engel, hanno considerato la norma di natura “sostanzialmente penale”, e quindi sottoposta al divieto di retroattività sfavorevole.
Diverse le ragioni poste alla base del superamento del diritto vivente.
Innanzitutto la Consulta evidenzia che in alcune occasioni è lo stesso legislatore ad aver previsto una limitazione di applicazione per fatti antecedenti l’entrata in vigore di norme incidenti sul regime di esecuzione della pena, e si richiamano precipuamente il d.l. n. 152/1991, d.l. n. 306/1992, l. n. 279/2002.
La legge Spazzacorrotti, al contrario, non ha previsto espressamente alcuna disposizione transitoria, suscitando così le perplessità soprattutto della giurisprudenza di merito, nonché di una isolata pronuncia della Corte di Cassazione, Sez. VI, sent. n. 12541/2019.
Ad incidere molto sulla questione sono anche i recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte EDU, con particolare riferimento alla sentenza della Grande Camera Del Rio Prada contro Spagna del 2013. Con tale pronuncia si è ribadito che di regola “le modifiche alle norme sull’esecuzione della pena non sono soggette al divieto di applicazione retroattiva di cui all’art. 7 CEDU, eccezion fatta – però – per quelle che determinino una «ridefinizione o modificazione della portata applicativa della “pena” imposta dal giudice». Altrimenti, ha osservato la Corte, «gli Stati resterebbero liberi – ad esempio modificando la legge o reinterpretando i regolamenti esistenti – di adottare misure che retroattivamente ridefiniscano la portata della pena imposta, in senso sfavorevole per l’interessato. Ove il divieto di retroattività non operasse in tali ipotesi – conclude la Corte – l’art. 7 CEDU verrebbe privato di ogni effetto utile per i condannati, nei cui confronti la portata delle pene inflitte potrebbe essere liberamente inasprita successivamente alla commissione del fatto”.
Un ulteriore profilo passato in rassegna nella pronuncia ha riguardato l’inevitabile lesione al diritto di difesa ex art. 24 Cost. che il mutamento normativo comporta sulle scelte difensive degli imputati. Afferma la Corte che “Una modifica in peius, con effetto retroattivo sui processi in corso, della normativa in materia penitenziaria, è suscettibile di frustrare le (legittime) aspettative poste a fondamento di tali scelte difensive, esponendo l’imputato a conseguenze sanzionatorie affatto impreviste e imprevedibili al momento dell’esercizio di una scelta processuale, i cui effetti sono però irrevocabili”.
Tutto quanto sinora sostenuto ha, dunque, determinato il Giudice della Legge a rivedere la portata del principio espresso all’art. 25, comma 2, Cost. dal quale discende “tanto il divieto di applicazione retroattiva di una legge che incrimini un fatto in precedenza penalmente irrilevante, quanto il divieto di applicare retroattivamente una legge che preveda una pena più severa per un fatto già in precedenza incriminato (da ultimo, sentenza n. 223 del 2018); divieto, quest’ultimo, che trova esplicita menzione nell’art. 7, paragrafo 1, secondo periodo, CEDU, nell’art. 15, paragrafo 1, secondo periodo, del Patto internazionale sui diritti civili e politici, nonché nell’art. 49, paragrafo 1, seconda proposizione, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.
La ratio del divieto si rinviene in una duplice funzione di garanzia per il destinatario della norma: innanzitutto, per quanto già detto, quella “classica” di tutela del diritto di difesa, ma altresì per tutelare l’individuo “contro possibili abusi da parte del potere legislativo, da sempre tentato di stabilire o aggravare ex post pene per fatti già compiuti”.
Nell’analizzare questo secondo, interessante, profilo la Corte richiama una decisione della Corte Suprema statunitense (Corte Suprema degli Stati Uniti, Calder v. Bull, 3 U.S. 386, 389 (1798), la quale aveva sostenuto che il divieto “ex post facto laws” inserito nella Costituzione federale “deriva con ogni probabilità dalla consapevolezza dei padri costituenti che il Parlamento della Gran Bretagna aveva spesso rivendicato, e in concreto utilizzato, il potere di stabilire, a carico di chi avesse già compiuto determinate condotte ritenute di particolare gravità per la salus rei publicae, pene che non erano previste al momento del fatto, o che erano più gravi di quelle sino ad allora stabilite. Ma quelle leggi, osservava la Corte, in realtà «erano sentenze in forma di legge»: null’altro, cioè, che «l’esercizio di potere giudiziario» da parte di un Parlamento animato, in realtà, da intenti vendicativi contro i propri avversari”.
Nell’attualità dell’ordinamento nazionale, in definitiva, l’applicazione del principio di legalità nella forma del divieto di applicazione retroattiva della norma più sfavorevole anche alle norme strettamente attinenti alla fase di esecuzione – si legge in sentenza – opera come uno dei limiti al legittimo esercizio del potere politico che stanno al cuore stesso del concetto di “stato di diritto”. Il legislatore deve, pertanto, tenere presente che lo strumento normativo è funzionale alla regolamentazione di casi futuri.
Tale rilettura del principio di legalità ha determinato il consesso a raggiungere le seguenti conclusioni:
per quanto attiene alle modifiche sui benefici dei permessi premio e del lavoro all’esterno, non si esclude l’applicazione retroattiva della norma e ciò in quanto non rientrante del concetto di “trasformazione della natura della pena da eseguire, rispetto a quella comminata al momento del fatto”.
Diversamente è a dirsi per quanto attiene all’affidamento in prova al servizio sociale, alla detenzione domiciliare nelle sue varie forme, alla semilibertà, alla liberazione condizionale e in relazione al divieto di sospensione dell’ordine di esecuzione della pena.
