Differenza tra ristrutturazione edilizia e restauro/risanamento conservativo
La recente sentenza n° 5184 del Consiglio di Stato, sez. V, del 12.11.2015 si inserisce nell’ormai consolidata giurisprudenza formatasi sul concetto di ristrutturazione edilizia e sulla sua distinzione con il restauro e risanamento conservativo.
Nel caso di specie, il ricorrente aveva impugnato la richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione prima e secondaria nonché del contributo di costruzione ritenendo che l’intervento (consistente in una totale ristrutturazione del piano terra e del primo piano con totale demolizione delle strutture interne) doveva essere annoverato tra quelli di manutenzione o risanamento conservativo e non di ristrutturazione.
Sul punto, la giurisprudenza è granitica: “per stabilire se un intervento vada ascritto alla categoria della ristrutturazione edilizia piuttosto che a quella del restauro o risanamento conservativo, occorre effettuare una valutazione complessiva e sistemica del medesimo, verificando se le opere realizzate abbiano comportato o meno il rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dello stesso, incompatibile con i concetti di restauro e risanamento conservativo che invece presuppongono la realizzazione di opere che lasciano inalterata la struttura originaria”.
Allo stesso modo, il Consiglio di Stato nella sentenza in esame ha ritenuto che “gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi non si configurano né come manutenzione straordinaria né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia” per la cui configurazione “è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi ovvero l’ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell’edificio per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d’uso esistente atteso che anche in questi casi si configura il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell’immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo”.
Sulla scorta di tali argomentazioni, quindi, anche una modifica che non determini un cambiamento di destinazione d’uso ma consista in una diversa distribuzione interna della superficie e dei volumi è da considerarsi un intervento di ristrutturazione.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3874 del 2006, proposto da: Baldelli Emilio, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Jannarelli, con domicilio eletto presso l’avv. Gigliola Mazza Ricci in Roma, Via di Pietralata, n. 304/D/5;
contro
Comune di Foggia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Libero Zingrillo, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Gregorace in Roma, Via Raffaele Caverni, n. 6;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE III n. 05030/2005, resa tra le parti, concernente oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2015 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Bertone, su delega dell’avv. Antonio Jannarelli, e Ignazio Lagrotta, su delega dell’avv. Nicola Zingrillo;
FATTO
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Bari, Sez. III, con la sentenza 24 novembre 2005, n. 5030, ha respinto il ricorso proposto dal sig. Emilio Baldelli per il riconoscimento dell’illegittimità della richiesta di esborso della somma di euro 44.294,01, quali oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, costo di costruzione e diritti di segreteria relativi alla concessione edilizia n. 74 del 13.6.2003, con la quale veniva assentita la manutenzione edilizia ed il cambio di categoria d’uso dei locali siti in Foggia, Via Ruggiero Greco nn. 34, 36, 40 e 42 e Viale Michelangelo da 49/a a 49/m, pianterreno e primo piano; ovvero per il riconoscimento del diritto del ricorrente a conseguire la ripetizione della predetta somma.
Il TAR ha rilevato sinteticamente che la questione all’esame consisteva nello stabilire se fosse legittimo il pagamento del contributo di concessione per interventi strutturali di porzione di immobile con cambio di destinazione d’uso, tenuto presente che gli interventi di cui si discute dovevano annoverarsi tra le opere di ristrutturazione edilizia e non già tra quelle di manutenzione e risanamento conservativo.
Secondo il TAR, ricorrevano tutti gli elementi tipici della ristrutturazione quali elencati nell’art. 31, lett. d), della l. n. 457 del 78, atteso che la realizzazione di lavori edilizi su fabbricati preesistenti, finalizzata ad ottenere dall’originario unico complesso distinte unità immobiliari autonomamente utilizzabili, configura la fattispecie di ristrutturazione edilizia quale descritta dal citato art. 31, comprendendo tale figura qualsiasi intervento “rivolto a trasformare gli organismi edilizi esistenti mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo in tutto o in parte diverso da quello precedente”.
Peraltro – ha osservato il TAR – la suddetta qualificazione dell’intervento era coerente con quanto stabilito dall’art. 18 del regolamento edilizio del Comune di Foggia, secondo cu “quando l’intervento richiede l’esecuzione di opere edilizie, viene assimilato ad un intervento di ristrutturazione”.
Trattandosi, ha dunque concluso il TAR, di intervento di ristrutturazione edilizia, legittimamente, l’Amministrazione aveva provveduto a calcolare il contributo concessorio.
In ordine alla riliquidazione degli oneri di urbanizzazione, per il TAR il calcolo era legato alla categoria funzionale cui appartiene il cambio di destinazione d’uso e prescindeva anche dalla effettuazione di opere, essendo dovuto in relazione al maggior carico urbanistico provocato dalla variante all’opera esistente ed a suo tempo autorizzata.
Inoltre, ha rilevato il TAR, l’art. 9, ult. comma, della l. n. 19 del 1971 stabilisce che nel caso di cambiamento di destinazione d’uso per cui era stata rilasciata la concessione entro i 10 anni successivi all’ultimazione dei lavori, il contributo è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione e, nel caso di specie, il mutamento di destinazione d’uso era avvenuto a distanza di 20 anni dal rilascio della originaria concessione edilizia e l’intervento era tale da incidere sul carico urbanistico.
L’interessato ha chiesto la riforma della predetta sentenza, deducendo l’erroneità per:
– error in procedendo et in judicando;
– omessa, incongrua ed erronea motivazione;
– travisamento, illogicità e contraddittorietà manifeste;
– falsa e/o erronea presupposizione in fatto ed in diritto.
Si è costituito in giudizio il Comune di Foggia, chiedendo la reiezione dell’appello.
All’udienza pubblica del 29 settembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
- Il Collegio ritiene di dover preliminarmente precisare, sotto il profilo delle circostanze in fatto, che la destinazione ad uffici degli immobili per cui è controversia, impressa nel 1972, è rimasta inalterata fino al 2003, quando l’appellante e gli altri comproprietari hanno presentato al Comune di Foggia una richiesta di cambio di destinazione d’uso compatibile, allegando un progetto esecutivo dei lavori da eseguire.
Il progetto prevedeva la demolizione totale delle tramezzature e dei due servizi igienici e la ricostruzione delle stesse per ricavare n. 8 locali commerciali al piano terra, con altrettanti autonomi servizi igienici ed impianti tecnologici; l’apertura del caposcala A e B, con aumento della superficie per effetto della trasformazione del vano scala in superficie abitabile, al prima piano; la ricostruzione della tramezzatura per ricavare n. 7 unità abitative aventi una superficie media cadauna di oltre mq. 110, sempre al primo piano, con la costruzione di 7 impianti igienici e di altrettanti impianti di riscaldamento autonomi, nonché la realizzazione di 2 verande.
Già dalla semplice descrizione delle opere progettate, emerge all’evidenza l’appartenenza degli interventi al genusdella ristrutturazione edilizia, atteso che manifestamente essi producono l’effetto di aumentare permanentemente il carico urbanistico di zona, con la conseguenza che sono dovuti gli oneri richiesti dal Comune.
- Passando all’esame dettagliato dei motivi di appello, si deve evidenziare preliminarmente che l’errata trascrizione consistente nel richiamo, effettuato dalla sentenza del TAR, all’art. 9, ult, co., della legge n. 19 del 1971, non incide sull’iter motivazionale della decisione, ma costituisce un mero refuso materiale; peraltro, l’appellante nemmeno deduce come tale erroneo richiamo abbia inficiato la logica sottesa alla decisione (logica che è sintetizzabile in ciò: appartenenza dell’intervento al genus della ristrutturazione e, quindi, debenza degli oneri richiesti dal Comune).
- Nel merito, più in specifico, si osserva che la concessione edilizia n. 74 del 13.6.2003 è stata legittimamente considerata dal Comune di Foggia a titolo oneroso perché i lavori portati in progetto consistevano in una totale ristrutturazione del piano terra e del primo piano, con totale demolizione delle strutture interne (muri divisori, scale, servizi e quant’altro esistente), con cambio di destinazione d’uso, dalla categoria funzionale omogenea direzionale a quella residenziale, e con incremento della superficie abitabile per effetto dell’eliminazione delle scale di collegamento tra il piano terra e il primo piano, nonché con la realizzazione, al primo piano, di due verande ricavate dall’arretramento del muro di prospetto.
Come ha chiarito ancora di recente questo Consiglio (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14 luglio 2015, n. 3505), gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia; in sostanza, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi, ovvero l’ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell’edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d’uso esistente (nel caso di specie, viene addirittura modificata!), atteso che anche in questi casi si configura il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell’immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie.
Pertanto, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, anche un intervento che non determini cambiamento di destinazione d’uso ma sia effettuato (così come è stato effettuato in concreto) con le modalità poco sopra indicate è da considerarsi un intervento di ristrutturazione.
Nel caso di specie, peraltro, l’immobile di cui si tratta è stato sì originariamente progettato per essere destinato alla residenza, quanto al primo piano, e ad attività commerciali quanto al piano terra; tuttavia, con successive varianti approvate in data 8.7.1970 e 15. 5.1971, è stato totalmente realizzato e concretamente destinato ed utilizzato ad uffici, possedendone tutte le attitudini funzionali; lo dimostra, peraltro, lo stesso contenuto del progetto presentato da parte ricorrente nel 2003, che prevede, per l’appunto, la totale demolizione delle strutture distributive degli ambienti degli interi due livelli, con la totale ricostruzione delle stesse con le attitudini funzionali per la residenza a primo piano e per uso commerciale al piano terra.
Tale previa diversa destinazione d’uso è altresì dimostrata dal contenuto della relazione tecnica e dei disegni del progetto presentati al Comune in data 11.2.2003, ove si legge che “Gli immobili in oggetto acquistati nel dicembre 1972 furono locati in fase di costruzione al Ministero delle Finanze che, per proprie esigenze li fuse per destinarli ed utilizzarli interamente ad ufficio provinciale IVA”.
Pertanto, il Comune ha fatto corretta e legittima applicazione sia dell’art. 18 del Regolamento edilizio di Foggia, secondo il quale quando l’intervento di conversione d’uso e trasformazione tipologica richiede l’esecuzione di opere edilizie, esso viene assimilato ad un intervento di ristrutturazione; sia dell’art. 10, ult. comma, l. n. 10-1977, con conseguente quantificazione del contributo nella misura massima prevista al momento del mutamento della destinazione d’uso.
- Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.
Le spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio, spese che liquida in euro 4000,00, oltre accessori di legge, in favore del Comune di Foggia.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Sabato Guadagno, Consigliere
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/11/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
