“Merito” amministrativo e sindacato del G.A.
Il Consiglio di Stato torna ancora una volta sulla questione relativa al sindacato del giudice amministrativo sulle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, ed in particolare ribadisce il significato del concetto di “merito” amministrativo, che, nel costante insegnamento della giurisprudenza, viene inteso come quella “parte libera” della discrezionalità amministrativa, riguardante le scelte di opportunità e convenienza in ordine alla realizzazione e alla soddisfazione del fine pubblico, così come individuato dalla norma attributiva del potere.
Nel caso di specie il ricorrente aveva ritenuto censurabile la valutazione assunta dalla amministrazione militare in ordine alla formazione dei quadri di avanzamento di carriera, e nello specifico al grado di Generale di Divisione della Guardia di Finanza, in quanto il Comando Generale lo aveva collocato, a suo parere in via del tutto illegittima, in una posizione deteriore rispetto ad un altro collega.
Il Consiglio di Stato afferma non solo che ogni valutazione espressa per la formazione dei quadri di avanzamento al grado superiore gode di autonomia rispetto ad ogni giudizio formulato successivamente, ma anche che il soggetto sottoposto alla valutazione non può vantare alcun affidamento a mantenere una certa posizione in graduatoria. Pertanto, stante l’autonomia dei giudizi relativi a diversi periodi di riferimento, non si può desumere alcuna illegittimità nelle valutazioni effettuate dalla amministrazione, ancorché le stesse risultino essere peggiorative rispetto ad un periodo precedente, essendo stato rilevato un diverso rendimento da parte del militare.
Ebbene, sottolinea il Collegio, il controllo giurisdizionale in ordine ai giudizi valutativi che riguardino il rendimento, le capacità lavorative e le attitudini del personale militare non può che essere limitato, in quanto si tratta di una tipica valutazione di “merito”, per ciò solo riservata alla amministrazione militare. Al giudice amministrativo non ė consentito sostituirsi alla amministrazione competente nel verificare se una qualità sia posseduta o meno dal soggetto che deve essere sottoposto a valutazione, ovvero se il rendimento lavorativo di questi sia superiore alla media. Pertanto, il sindacato “debole” del giudice amministrativo deve limitarsi al mero riscontro dei profili di illegittimità, nonché degli eventuali elementi sintomatici del vizio di eccesso di potere, inteso sia nelle tradizionali figure individuate alla giurisprudenza, sia in quelle della ragionevolezza e della proporzionalità delle valutazioni effettuate dalla pubblica amministrazione.
Consiglio di Stato
sezione IV sentenza 12 gennaio 2016, n. 59
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3267 del 2011, proposto da:
Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comando Generale della Guardia di Finanza;
contro
Vi. Ba.;
nei confronti di
Lu. Pe.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 01551/2011, resa tra le parti, concernente ESITO GIUDIZIO DI AVANZAMENTO AL GRADO DI GENERALE DI CORPO D’ARMATA PER L’ANNO 2008
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Vi. Ba.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2015 il Cons. Antonio Bianchi e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Michele Pizzi e l’avvocato Gian Michele Gentile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
In occasione della valutazione effettuata nell’anno 2004 per la formazione dei quadri di avanzamento al grado di Generale di Divisione, il Comando Generale della Guardia di Finanza collocava Vi. Ba. al quinto posto della graduatoria (non utile), con un punteggio di 28,59, in posizione deteriore rispetto al collega Lu. Pe..
Il relativo provvedimento veniva quindi impugnato dal Ba. dinnanzi al Tar Lazio e, all’esito del secondo grado di giudizio, annullato da questo Consiglio di Stato con sentenza 6 giugno 2008, n. 2714.
In conseguenza di tale pronuncia, veniva adottato il successivo provvedimento del 22 dicembre 2008 che promuoveva ora per allora il Ba. a Generale di Divisione, assegnandogli il punteggio di 28,60, maggiore rispetto a quello attribuito al Pe., per l’effetto retrocesso in graduatoria.
Acquisita detta qualifica, nell’anno 2009 il Ba. poteva quindi essere sottoposto alla valutazione per la formazione dei quadri di avanzamento al grado di Generale di Corpo di Armata.
In tale sede,con verbale del 2/4 dicembre 2009, al Gen. Ba. veniva assegnato un punteggio di 28,91/30, che lo collocava al settimo posto in posizione non utile alla promozione, mentre il collega Pe., ultimo dei promossi, otteneva il maggior punteggio di 28,96.
Ancora una volta il Generale Ba. si rivolgeva al TAR Lazio per contestare il giudizio di non idoneità allo stesso attribuito, instaurando il giudizio R.G. n. 410/2010 e proponendo successivi motivi aggiunti in considerazione della documentazione medio tempore versata in causa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
All’esito del grado di giudizio, con sentenza 18 febbraio 2011 n. 1551, il Tribunale adito riteneva i vizi dedotti dal ricorrente meritevoli di favorevole apprezzamento, opinando che non sussistessero ragioni tali da consentire la collocazione del Ba. in posizione deteriore rispetto al Pe., ossia che non sussistessero ragioni tali da “sovvertire” la graduatoria derivante dalla rivalutazione effettuata a seguito della anzidetta sentenza di questo Consiglio.
Avverso tale pronuncia il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha quindi interposto l’odierno appello, chiedendone l’integrale riforma.
Nella contumacia del controinteressato Pe., si è costituito in giudizio il Gen. Ba., chiedendo la conferma della pronuncia impugnata.
Alla pubblica udienza del 14 luglio 2015 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
DIRITTO
- Con l’odierno appello l’Amministrazione contesta la gravata sentenza per avere, nella sostanza, condiviso la tesi prospettata dal ricorrente in primo grado (odierno appellato), secondo cui la Commissione giudicatrice avrebbe illegittimamente “sovvertito” la graduatoria predisposta dall’Amministrazione a seguito della sentenza di questo Consiglio 6 giugno 2008 n. 2714.
Ed a tanto, secondo l’Amministrazione appellante, il Tar sarebbe pervenuto ritenendo erroneamente che “nulla sia mutato nella documentazione caratteristica e matricolare” dei due ufficiali.
- La doglianza è nel suo complesso fondata.
- Ed invero,osserva in via generale il collegio come ogni valutazione espressa per la formazione dei quadri di avanzamento al grado superiore goda di specifica autonomia, senza che un giudizio successivamente formulato possa essere vincolato ad uno precedentemente espresso e, del pari, senza che il soggetto valutato possa vantare qualsivoglia affidamento a mantenere una specifica posizione in graduatoria, per di più rispetto a determinati colleghi ed a graduatorie formate per ricoprire altre e diverse posizioni.
In particolare, sul punto va considerato come stante l’autonomia dei giudizi nei diversi periodi di riferimento, non possa desumersi alcun illegittimità nelle valutazioni effettuate per la sola circostanza che le stesse siano peggiorative rispetto al periodo precedente e ciò soprattutto con riferimento alle qualità professionali che ben possono essere collegate al diverso rendimento sul servizio svolto dal militare.
E ciò a maggior ragione quando,come nella specie, il giudizio in contestazione non attenga né allo stesso grado già precedentemente scrutinato ma ad altro grado, né allo stesso periodo, con ciò ancor più giustificandosi una possibile diversità dei risultati e la non invocabilità del “principio di continuità logica delle valutazioni”.
Ne consegue,secondo il costante insegnamento della giurisprudenza di questo Consiglio da cui non sussiste ragione per discostarsi,che il controllo giurisdizionale dei giudizi valutativi sul rendimento, sulle capacità lavorative e sulle attitudini del personale militare è assai limitato, in quanto si tratta di una tipica valutazione di “merito” riservata all’Amministrazione militare.
In altri termini, al giudice amministrativo non è consentito sostituirsi all’Autorità competente nel valutare se una qualità sia o meno posseduta dal valutando, né se la mancanza contestata sia o meno rilevante, e tantomeno se il rendimento lavorativo di questi sia o meno superiore alla media, sicché il giudicante deve limitarsi al mero riscontro di eventuali profili sintomatici dell’eccesso di potere, inteso sia nelle figure tradizionali sia in quelle più evolute del sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità (in particolare nel caso in cui i fatti accertati e posti a fondamento del giudizio valutativo si rivelino insussistenti, oppure, ancorché effettivamente sussistenti, siano stati macroscopicamente travisati nel loro valore tale da indurre alla formulazione di valutazioni del tutto inverosimili, la cui erroneità sia talmente palese da essere percepibile da chiunque).
- Tanto premesso,osserva il collegio come nella fattispecie in esame le ipotesi sopra specificate non risultino essersi verificate.
Infatti, la valutazione per la formazione dei quadri di avanzamento al grado di Generale di Divisione aveva avuto riguardo al periodo antecedente al 31 ottobre 2003, mentre la contestata valutazione per la successiva promozione a Generale di Corpo d’Armata ha avuto ad oggetto il successo periodo 31 ottobre 2003 – 31ottobre 2007.
Ed in quest’ultimo arco temporale – come risulta in maniera inequivoca dalla documentazione in atti e come evidenziato dalla difesa dell’Amministrazione appellante già in primo grado – mentre il Gen. Pe. ha ricevuto costantemente note di lode, il Gen. Ba. non ha ottenuto dal 2003 al 2006 tale riconoscimento.
Riconoscimento,è appena il caso di rilevarlo già di per sé idoneo ad evidenziare elementi qualitativi di particolare rilievo ed a differenziare le posizioni di riferimento.
Pertanto, la perdita da parte dell’odierno appellato dell’attestazione di lode rappresenta elemento che, già da solo, è idoneo a sorreggere la legittimità della diversa valutazione effettuata dalla Commissione nel 2009 e, conseguentemente, lo “scavalcamento” operato in graduatoria dal Gen. Pe..
A ciò aggiungasi, come in ogni caso anche il curriculum professionale del Gen. Pe. nel periodo di riferimento risulti nel suo complesso qualitativamente superiore rispetto a quello, pur lodevole, del Gen. Ba. (ad esempio per numero di ricompense di ordine morale e di encomi semplici e solenni, nonché per numero di incarichi di insegnamento).
Tanto basta a rendere ragionevole e quindi non censurabile la valutazione, di natura ampiamente discrezionale, assunta dall’Amministrazione ed a rammostrare l’erroneità della impugnata decisione assunta dal primo giudice.
- Conclusivamente l’appello si appalesa fondato e,come tale,da accogliere.
- Attesa la peculiarità della controversia,sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto dal Gen. Ba. in primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Diego Sabatino – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Antonio Bianchi – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 12 gennaio 2016.
